经过两年多时间的深入调研和努力探索，数十次易稿，凝聚了重庆市教育界、法学界、司法界专家、市级有关部门干部和广大市民智慧的全国首部地方性考试法规《重庆市国家教育考试条例》（以下简称考试条例），已于2007年5月18日经重庆市第二届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过，自2007年9月1日起正式施行。笔者作为考试条例的起草人，参与了立法研讨的全过程，倍感荣幸和欣慰。

　　考试条例是集体智慧结晶

　　2004年10月，由教育部考试中心、重庆市大学中专招生委员会办公室及重庆市高等教育自学考试办公室（以下简称重庆市招考办）与西南政法大学共同研究完成的全国教育科学“十五”规划重点科研课题《教育考试立法问题研究》在北京通过专家鉴定，笔者执笔起草的《中华人民共和国国家教育考试法》（建议稿）也一并提交专家组。在此基础上，重庆市招考办按程序向重庆市人民政府法制办公室提出制定考试条例的立法申请以及建议稿和立法说明，很快被批准，并列入重庆市2005年立法计划。市政府法制办公室、市人大教科文卫委员会、法律工作委员会、法制委员会对这项考试立法工作给予了极大的支持和关注，随即成立了起草小组，具体负责立法调研等相关工作。市政府法制办公室先后两次在网上发布考试条例征求意见稿，在新华网上开展考试立法听证，广泛收集对条例的意见和建议，点击人数达到12.84万人。市人大数次开会专门听取人大常委会委员的意见，市招考办在征求市招生委员会和自学考试委员会成员单位意见的基础上，2006年初委托重庆市民意调查中心就制定考试条例问题，对全市16个区县（自治县、市）的6083名各界人士进行问卷调查，结果认为考试立法“很有必要”和“必要”的占被调查人员总数的87.87%，充分说明社会各界对考试条例的关注和支持。今年4月下旬，在考试条例即将提交重庆市人大常委会通过前夕，由市人大法制委员会主任带队专程赴北京听取教育部考试中心和国务院法制办公室有关同志对考试条例的意见。正是由于广开言路吸纳意见和各方的大力支持，考试条例才得以在研讨过程中不断完善，并先后在重庆市政府常务会和人大常委会上获顺利通过。

　　五大特点支撑考试条例

　　考试条例共分8章49条，除“总则”和“附则”外，内容涉及报名应考、命题制卷、考试实施、试卷评判、安全保密和法律责任6个方面。主要有以下几个特点:

　　体现以人为本的立法理念。从保障公民受教育权出发，考试条例第九条明确规定考生具有报名参考权、公平竞争权、知情权、检举控告权、申诉权、申请补偿权、申请经济赔偿权。还专门规定:“残疾人员的报名应试权利应当得到保障，各级人民政府、教育行政部门、教育考试机构应当为残疾考生应考提供必要条件。市教育考试机构、招生学校和单位对不适合残疾人员报考的专业应当在报名前15日公告。”同时，根据国家有关法律法规的规定和国家教育考试的实际情况，设置了法律救济途径，即当事人对教育考试机构的处理决定不服，可以提出申诉或者复核申请；对教育考试机构及考试工作人员的过错行为造成的损失，可以申请补偿或者经济赔偿；对教育行政部门或者教育考试机构作出的处理决定不服，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　确定了国家教育考试的执法主体。这是考试条例能否得到顺利实施的一个关键问题。重庆市人大教科文卫委员会通过广泛听取各方面的意见，于2006年11月21日在重庆市第二届人民代表大会常务委员会第二十七次会议《关于〈重庆市国家教育考试条例（草案）〉审议意见的报告》中明确提出:“关于执法主体认定问题，委员会认为，根据市委、市政府‘三定’方案职能划分和现行管理体制，按照‘谁办考谁是执法主体’的原则确定。”根据这一原则，考试条例在接受报名、考试组织实施、试卷评判、考试信息发布、考试安全保密、考试违规作弊的查处等方面，赋予了教育考试机构相应的处置权力。

　　明确规定了国家教育考试试题的密级和保密期限。在国家教育考试中，无论违规，还是作弊，其侵害的主要对象是在保密期内的国家考试试题、答案及评分参考，目的是提高考试成绩。这里涉及两个需要明确的问题:一是国家教育考试试题、答案及评分参考是否属于“国家秘密”？答案是肯定的。2001年7月国家保密局和教育部联合颁发的《教育工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》第三条第一款规定：“国家教育全国统一考试在启用之前的试题（包括副题）、参考答案和评分标准”为“绝密级事项”。二是考试试题、答案及评分参考的“保密期限”如何确定？以前国家有关部门曾规定，全国教育统一考试试题从命题到考试开始前为“绝密级”，一旦试卷发到考生手中之时起即解密。这一规定导致的最大问题是对考试过程中的各种违规作弊行为只能以“违反考试纪律”处理，对考试违规作弊者，尤其是利用现代技术手段的群体性作弊行为没有多少威慑作用。从一定程度上说，这也是多年来国家教育考试作弊屡禁不止的重要原因之一。有鉴于此，2005年4月教育部在《关于对〈教育工作中国家秘密及其密级具体范围的规定〉中“启用之前”一词解释的通知》明确界定：“启用”一词包括“启封”和启封后“使用完毕”两层含义。“启用之前”意即“启封并使用完毕之前”，“特指考生按规定结束考试离开考场之前的时间段”。这是如实反映国家教育考试实际情况，确保考试正常秩序，且极具针对性和操作性的重要规定。按照这一规定，凡是以各种方式泄露或者获取国家教育考试从命题到考试结束之前的试题、答案的行为，都属于侵害国家秘密的违法行为，理所当然地应当受到法律的追究和制裁。考试条例体现了国家保密局和教育部上述规定精神。

　　严格考务管理和考试纪律。按照正当、合理的原则，考试条例就组织实施考试的一系列程序性工作作出了具体的规定，明确考试机构和考试工作人员各自的职责与义务；对有关行政部门、考试机构及其工作人员、各类学校、考生及其他社会人员的考试违规作弊行为，设定了相应的法律责任，明确规定对构成犯罪的人员，由司法机关依法追究刑事责任。这些规定对于维护国家教育考试的正常秩序和权威，确保考试的公平公正、顺利实施和可操作性，具有十分重要的意义。

　　加大考试作弊行为的风险成本。所谓“风险成本”是指人们采取某种行为的危险程度和可能付出的代价。如果某种行为的风险成本比较低，而可能得到的效益却很高，那就会有很多人选择这种行为；相反，则会有所顾忌。这些年每逢国家级考试都会有作弊发生，特别是组织一批人代考和利用高科技手段群体作弊的发生率与日俱增，且愈演愈烈，与考试作弊风险成本过低有着密切的关系。考试条例充分注意到了这种情况，在第七章“法律责任”中明确规定:教育行政部门、教育考试机构、学校及其工作人员发生国家教育考试信息泄密和试卷被窃、损毁、涂改等重大事项的，由行政监察部门或其主管部门追究行政责任；考生有作弊行为的，当次考试科目成绩无效，已被录取的取消其入学资格或者学籍，已取得合格证书的由发证机关予以注销；在校就读的学生有作弊或参与作弊行为的，由其所在学校按照国家有关规定进行处理，直至开除学籍，构成犯罪的，依法追究刑事责任；国家工作人员有作弊或参与作弊行为的，由其所在单位给予行政处分，直至开除公职或解聘，构成犯罪的，依法追究刑事责任；考生有代替他人参加考试和由他人代替本人参加考试的作弊行为的，由市教育考试机构处以500元以上5000元以下罚款，有违法所得的，没收违法所得；考生有利用通讯工具组织、策划或者实施传递试题、答案等考试信息行为或者传播、出售保密期内试题、试卷、答案和评分参考的作弊行为的，由市教育考试机构处以10000元以上50000元以下罚款，由公安机关对作弊工具实施查封、扣押并依法处理；有违法所得的，没收违法所得，构成犯罪的，依法追究刑事责任；为考生提供虚假证明材料的，由行政监察部门或有关主管部门追究其单位主要负责人及直接责任人的行政责任。这些规定具有极强的针对性、探索性和创新性，有利于遏制考试作弊，维护正常的考试秩序。

　　国家立法的先行探索

　　教育部在《2003-2007年教育振兴行动计划》中把制定《教育考试法》列入了规划，2006年也曾在全国范围内征求对《教育考试法》建议稿的意见。后来，国务院法制办公室委托教育部牵头制定《考试法》，并于今年7月在全国范围内征求对该法建议稿的意见。这几件事都是考试立法方面的喜讯。时下对我国考试立法主要有两种意见:一种意见认为应当尽快制定统一规范全国教育考试、司法考试、公务员考试等所有国家级考试的《国家考试法》，然后由国务院制定《考试法实施条例》，以统一和规范国家级考试行为；另一种意见则是先分别制定《教育考试法》、《司法考试法》、《公务员考试法》等单行考试法，待条件成熟后再制定统一的《国家考试法》。笔者赞同第一种意见。国家级考试是国家意志，关系人民群众的切身利益和社会稳定。新中国成立快60年了，至今还没有一部规范所有国家级考试的《考试法》，仅靠现有的一部1988年制定的行政法规《高等教育自学考试暂行条例》和几部部门规章管理每年数千万人参加的国家级考试的状况，与依法治国、建立社会主义法治国家的要求太不相称，已使国家考试的权威性和公信力受到极大的影响。立法的成本是很高的，而且各类国家级考试在考务管理、命题制卷、试卷评判、安全保密方面具有很多共性的要求，如果分别制定涉及国家级考试的多部法律，不仅大大增加立法成本，而且会对考试执法带来诸多问题，是既不方便，也很不合算的。

　　应当说，重庆市颁发的考试条例也是多年来我国考试立法研究的重要成果，它形成了考试法规的基本框架，在一些重点问题上作了有益的探讨，是值得肯定的。当然也还存在不完善的地方，主要有两个问题：

　　一是没有明确国家教育考试作弊行为的认定机构和认定程序。对考试作弊行为实施处罚，必须认定作弊事实，教育考试机构负有举证的责任。同时，对被追究法律责任的考试作弊当事人一方应当赋予法律程序上的权利。比如，考试机构对违法的个人或者单位作出的处理决定，应当查明事实和相关的证据，告知被处罚人作出处罚决定的理由和根据，并听取其陈述和申辩；作出处罚决定应当制作处罚决定书，处罚决定书应当载明被处罚人的姓名或者单位名称、处罚的事实依据和法律依据、处罚决定的内容等《行政处罚法》要求必须载明的事项，尊重被处罚人的权利。二是没有明确建立国家级考试争议裁决制度。可以参照天津市的做法，在省一级设立“国家考试争议裁决委员会”之类的组织，明确规定其工作原则、受案范围、裁决工作程序等，聘请办事公道、作风正派的法律界等社会有关专家、学者和相关部门管理人员担任裁决员。考试争议裁决实行裁决程序公开、案情公开、有效证据和否定证据公开、裁决结论公开，每裁决一个考试争议案件，都坚持以事实为依据，以国家有关法律法规为准绳，以书面的方式作出裁决结论，务求让争议当事人心服口服。此外，我国目前的国家级考试都是由政府部门负责组考，与国家政治体制改革和政府职能转变的要求是不太吻合的。有鉴于此，笔者认为，重庆市考试条例的规定和上述问题，可以在制定《国家考试法》时予以明确，使之具有可行性和操作性。(作者：李化德)